对我国外国公司受益所有人备案制度的思考
2024年4月30日，中国人民银行与国家市场监督管理总局联合发布《受益所有人信息管理办法》（以下简称《管理办法》），建立了我国关于艾牛棋牌、合伙企业等法律实体的受益所有人登记制度。2024年10月28日，两部门再次联合发布《受益所有人信息备案指南》（以下简称《备案指南》），以问答的形式进一步对受益所有人信息备案提供了实践指引。值得注意的是，《管理办法》将“外国公司分支机构”列入备案主体范围。笔者结合反洗钱金融行动特别工作组（fatf）建议24关于受益所有人制度的相关规定，从价值功能、技术方法两个层面对《管理办法》有关外国公司受益所有人制度的备案义务主体范围、备案方法和备案质量三个方面进行技术性讨论。
“外国公司”是受益所有人制度建设不容忽视的议题
从价值和功能层面看，“外国公司”是受益所有人制度建设不容忽视的议题，对我国当前打击跨境金融犯罪和推动对外关系 法治化具有重要意义。
第一，在复杂的跨国商业结构中，滥用不同司法管辖区下的一系列“空壳公司（shell company）”来掩盖自己的真实身份、从事非法活动已经引发国际社会高度关注，“外国公司”透明度成为反洗钱、反恐怖融资、反腐败等金融犯罪领域的重点议题。fatf建议24对法人实体（legal person）的受益所有权进行了规范，并于2023年3月发布了《法人受益所有权指南》。仅针对国内主体的受益所有人识别并不足以解决境外主体受益所有人信息透明度缺失对我国金融和社会秩序造成的风险。
第二，“外国公司”透明度建设有助于受益所有人的涉外制度功能地位提升。“外国公司”是fatf当前评估各国受益所有人制度的重要关注对象，但各国立法标准、完善程度不一。长期以来，包括美国、英国在内的主要国际金融中心所在国的受益所有人信息透明度建设被指不符合fatf的要求。2016年的fatf评估中，美国被评为不符合fatf受益所有人信息透明度要求，直至2024年的第七轮跟进评估，美国才被评为“大致合规”。值得注意的是，乌克兰危机爆发以来，英国、美国等国际金融市场中心所在国通过强化“外国公司”透明度制度建设来强化对外单边经济制裁，受益所有人制度成为对外关系领域的重要议题。
从方法和技术层面看外国公司 受益所有人备案制度
从方法和技术层面看，外国公司受益所有人备案制度同样体现在信息的备案登记和分享使用两个方面。根据fatf建议24与我国《管理办法》第6条、第10条、第13条和第14条以及《备案指南》第4.2条的规定，外国公司的受益所有人信息收集，同样需保证该信息的完整性、准确性和及时性。对此，可以结合fatf的相关建议，在“风险为本（risk-based）”原则的指导下完善相关制度。
外国公司受益所有人信息备案宜采纳“风险为本”的原则。在各国披露机制不一、国际合作机制尚未落实的前提下，收集外国公司的受益所有人信息成本较高，收集所有外国公司的受益所有人信息也并不现实。为合理分配监管资源、提高监管效率，外国公司受益所有人信息备案应基于“风险为本”原则，依据风险评估结果进行分类，选择性收集其受益所有人信息。fatf在增强受益所有人信息透明度的指引中提出了“风险为本”的外国法人分类标准，建议各国可根据“风险为本”原则自主判断外国法人是否存在“充分联系”，并列举了相关判断要素。目前，《管理办法》第2条对备案主体范围进行了规定，仅在外国公司设立境内分支机构的情况下，才将其境内机构纳入备案范围。与fatf的标准相比，我国对“外国公司”受益所有人信息备案义务主体范围的规定在如下方面值得关注。
首先，“常驻代表机构”的“充分联系”标准不容忽视。在外国公司“设立境内机构”方面，fatf建议24及其解释将设有常设机构、分支机构或代理机构作为判断“充分联系”的首要标准。《管理办法》部分采纳了该标准，但仅将在我国境内“是否设立分支机构”作为外国公司履行报备义务的门槛。对在我国境内设立常驻代表机构的外国公司，该要求同样不容忽视。
在我国，外国公司可以设立“分支机构”和“常驻代表机构”两种形式的境内实体。前者是根据《中华人民共和国公司法》第244条向主管机关提出申请并经批准后设立的营业性实体，需在市场监督管理机构处领取营业执照，具备从事营业性活动的资质。后者根据《外国企业常驻代表机构登记管理条例》成立，在中国境内从事与该外国企业业务有关的非营利性活动的办事机构，不具有法人资格。虽然外国公司常驻代表机构只能从事与外国企业产品或者服务有关的市场调查、展示、宣传活动，但从防范金融犯罪风险的角度考虑，同样应该予以关注。依照“风险为本”原则，我国可考虑对风险较大的代表机构进行适当监督。例如，可考虑以特定金额的业务体量作为门槛，将常驻代表机构纳入收集受益所有人信息的范围。《外国企业常驻代表机构登记管理条例》第23条规定，代表机构在设立时需提交首席代表和代表的身份证明等文件，第6条要求所有代表机构应向市场监督管理部门提交年度报告，包括存续情况、业务活动开展情况及费用收支情况等。可见，市场监督管理部门具有掌握常驻代表机构的活动情况与相关人士信息方面的平台便利。鉴于《管理办法》第4条建立了市场监督管理机关向受益所有人信息管理系统的信息报告机制，并且根据我国《外国企业常驻代表机构登记管理条例》的规定，常驻代表机构本就负有向登记机关提交首席代表、代表信息和代表机构年度报告的义务。为节约信息收集成本，可从现有的信息来源收集常驻代表机构的受益所有人信息。若市场监督管理机构判断该常驻代表机构的开展情况已构成“充分联系”，可直接将其报备的首席代表、代表等人士在系统内登记为受益所有人，以节省信息收集成本。
其次，在“重要商业关系或业务关系标准”方面，外国公司可能与境内企业维持重要的商业关系，或同受反洗钱/反恐怖融资监管的金融机构或特定非金融企业（dnfbp）存在重要、持续的业务关系，两者均可能产生金融犯罪的风险，应进行“充分联系”的判断。针对一般商业关系，“重要”的判断标准可以是所涉商业活动的金额或其他标准；对于金融机构或特定非金融机构的业务关系，“重要”因素的标准可以是业务的规模或对市场的影响。这类型的信息收集与核验主要依托金融机构和特定非金融机构对客户的尽职调查义务，即外国公司通过开设账户与金融机构或非金融机构建立金融服务关系或交易关系，并与境内企业产生商业联系。
在《管理办法》出台前，我国通过2017年《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》与2018年《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》确立了金融机构与特定非金融机构识别受益所有人身份信息的义务。《备案指南》第5.3条进一步澄清了《管理办法》建立的统一备案登记与金融机构、特定非金融机构识别义务之间的关系，两者的适用对象不同：前者针对备案主体的主动报备义务，后者是金融机构与特定非金融机构开展客户尽职调查的工作内容之一。据此，《管理办法》并未建立机构向统一登记机关的信息报送义务，仅规定了差异性报告机制，即便金融机构或特定非金融机构收集了存在重要商业关系或业务关系的外国公司受益所有人信息，也无法向统一登记处报备，亦难以在信息登记时进行交叉核验，统一登记机关与机构间的信息沟通渠道并未完全打通。只有在备案主体主动登记后，才可通过金融机构与特定非金融机构的尽职调查工作予以核实，存在一定程度的滞后性，难以保障外国公司受益所有人信息的完整性、准确性和及时性。
再次，在“境内拥有大量资产”这一联系因素方面，《管理办法》并未将外国公司的不动产持有列入识别受益所有人的标准。我国对于外国公司的境内资产持有实施严格限制。例如，建设部、商务部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家工商行政管理总局、国家外汇管理局2006年7月联合发布的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》第10条规定境外机构在境内设立的分支、代表机构不得购买非自用、非自住商品房。尽管如此，相比于域外立法，我国的这一规定备案范围较为狭窄。
值得注意的是，英国实施海外实体登记制度（register of overseas entities，roe）以对外国实体进行受益所有人登记，在fatf第四轮评估中获得较高评价。roe重点关注拥有英国土地的海外公司载体（法人实体和法律安排）的受益所有人，即作为资产合法所有人的公司载体的受益所有人，而不是资产本身的实益所有人。换言之，外国法人即便没有在英国境内设立分支机构，但只要在英国境内持有不动产，也应向英国申报持有不动产的公司受益所有人信息。我国《管理办法》可考虑在适当时机将资产持有作为划分外国公司受益所有人备案范围的标准之一。
综上，从fatf的标准角度衡量，《管理办法》对“充分联系”标准的贯彻仅体现在以外国公司是否在我国境内设立分支机构为标准。除设立分支机构以外，外国公司亦可能通过商业联系、持有重大资产等其他形式与我国境内的经济活动产生“充分联系”。换言之，对于外国公司的受益所有人信息的备案不应理解为形式化的要求，而应当以“风险为本”为原则，对于潜在风险较高的外国公司，应加强核查的范围或频率；对于在境内活动较少或联系较弱的外国公司，应审慎地降低受益所有人备案要求。这不仅是为了考虑fatf的评估“考核”导向要求，更是由于非法金融活动涉及多个司法管辖区，此类信息搜集需要顾及便利跨境执法，以提升我国在这个领域国际合作的资源优势。
对我国“外国公司”受益所有人备案制度完善的思考
在“外国公司”受益所有人信息登记方法方面，我国可以同时考虑非集中登记方法作为补充。集中登记是当前各国持有受益所有人信息为最主要的方法，但并非唯一方法。fatf建议各国在收集受益所有人信息方面采取多管齐下的方法，各国可以根据实际情况灵活决定受益所有人信息搜集的形式和形态。无论采取哪种持有方式，均应以保障受益所有人信息的完整性、准确性和及时性为实质标准，使不同利益相关方能够更快更好地使用这些信息。
就我国而言，为确保外国法人受益所有人备案信息的充分、准确和及时更新，可以要求外国法人授权一名或多名居住在我国的自然人、金融机构或特定非金融机构向登记机构提供所需的受益所有人信息。同时，要求法律实体、金融机构和特定非金融机构收集、维护和核实其艾牛棋牌的业务范围内的受益所有人信息，以建立我国对外国公司的分散持有受益所有人信息的模式。但该模式使得受益所有人信息更为分散，信息的核实和分享难度更高，且大部分商业模式建立在保密和不透明的基础上，中介服务机构不同程度地承担了约定或法定的保密义务，包括银行对客户的保密义务、数据保护规则等法律法规与行业守则。因此，需扩展各主体间的信息准确性验证渠道，以保障信息的一致性。
首先，扩展“外国公司”受益所有人信息的准确性验证渠道。《管理办法》第4条赋予了市场监督管理部门监督受益所有人信息备案的职责，与其登记各市场主体的职能密切相关，但当外国公司在境内未设立常设机构时，仍可能通过商业联系等方式与境内产生“充分联系”，此类情况无需直接在市场监督管理部门进行登记，监督和验证效果就会明显下降，亦无从判断该外国公司的境内洗钱/恐怖主义融资风险的程度。在外国公司与境内发生的“充分联系”中，相关交易信息已通过金融机构和特定非金融机构的尽职调查收集或向税务机关、不动产登记机关等报备，但这些信息难以相互分享、校验，需建立政府数据库与金融机构、特定非金融机构的准确性验证渠道。鉴于这种情况，我国在建立受益所有人统一信息登记处的同时，可以建立适当的机制来核实、监督外国公司受益所有人登记信息的准确性。目前，《管理办法》第14条已对备案主体未办理登记、登记信息不准确等情形，作出了责令改正和罚款处罚等措施。然而，仅凭事后救济并不足以保障受益所有人信息的准确性，尤其是在国际信息分享机制形成之前，外国公司的受益所有人信息难以保障其准确性，仍需对信息核实途径作出细化规定。
其次，强化信息分析和差异报告的准确性验证方式。在准确性检验中，可审查提交的文件以核实受益所有人信息，还可对与相关政府数据库和其他可用数据库进行人工或自动交叉核对，这种信息的互联可通过各主体的数据分享使用和差异报告等安排来实现。
《管理办法》第12条建立了从中国人民银行到有关机关、金融机构和特定非金融机构的受益所有人信息的单向获取渠道，该机制难以在源头对受益所有人信息进行核实。我国可考虑打通各机关、各机构到登记系统的信息分享渠道，以自动检查的方式减少数据库之间明显的错误、虚假或不一致之处，降低人工核查的负担。同时，这种核实同样需要秉承“风险为本”的监管理念。核查措施的程度可根据具体的风险程度有所不同。以外国公司为例，若该公司存在横跨多个司法管辖区、存在名义董事或股东、存在报告不准确的历史或难以获得足够的验证文件等高风险情况，应加强核查的频率与范围。
再次，差异报告制度应作为准确性验证宜定位在补充性措施这一层面。《管理办法》第13条建立了受益所有人信息的差异报告制度，相关国家机关、金融机构与特定非金融机构应向中国人民银行反馈信息错误、不一致或不完整的情况。但差异报告的建设需要投入时间和人、财资源保障，为了优化报告实体在提交报告和接收端处理报告时所使用的资源，应明确“差异”的实质性阈值，如拼写错误等较为细微的非实质性差异，不应纳入差异报告的范围。
我国《管理办法》对外国公司的受益所有人备案制度可以“风险为本”原则为核心，在衡量外国公司对境内的金融犯罪风险的基础上，建立区别性的受益所有人信息备案机制。保障外国公司受益所有人信息的完整性、准确性和及时性是难点。针对未在我国境内设立分支机构但符合“充分”联系标准的“外国公司”，我国可以采取各机构间的非集中登记制度，建立数据库间的信息分享渠道和差异报告制度，降低外国公司信息的获取成本，使受益所有人信息管理对跨境金融犯罪的限制作用真正落到实处。这对我国当前对标fatf国际规则，打击跨境金融犯罪和提升对外关系领域的法治化具有重要意义。
作者郭华春系华东政法大学国际法学院副教授
作者崔文阳系华东政法大学2023级国际法学专业硕士研究生
